聚焦两会 | 上海代表团建议加强“无人机”管理：既要制约“野蛮生长”，又要护航行业发展

消防救援、电力巡检、农林植保、地理测绘、影视航拍……随着互联网技术与无人机技术的深度融合，无人机在不同场景中发挥着越来越重要的作用，无人机产业也在不断蓬勃发展。但由于目前法律法规、标准规范、监管手段等方面的缺失，导致近年来无人机违法违规飞行时有发生，严重影响安全。

今年两会，上海团全体代表提交一份关于加强民用无人机管理的代表团建议：从法律规制、产业规划、技术标准、监管机制、社会共治等多方面加强对无人机行业领域进行监管。

01 法律法规尚不健全

当前，我国无人机产业正处于高速发展的阶段，无论是消费级无人机，还是工业级无人机都已经走在世界前列，在消费级无人机方面，中国在世界份额占比达74%；工业级无人机方面，中国在世界份额占比达55%。截至2021年底，中国民用无人机注册数量达83.2万架，同比增长60.93%。

但近年来无人机违法违规飞行时有发生，严重影响国家安全、公共安全和航空安全。比如多地已发生无人机闯入政府机关、重点产业区、重大基础设施等要害敏感区域。许多地方发生了无人机“黑飞”撞击轻轨、因编程失误造成无人机编队撞击大楼、因操作不当造成无人机划伤人员致残等安全事故。另外，全国不少机场接连发生无人机“黑飞”干扰民航班机起降事件，造成千余架次航班被迫备降或返航。

“这些问题的存在，主要原因是法律法规尚不健全。” 在上海团代表看来，国家尚未出台无人机管理的专门性法律法规，目前无人机参照通用航空进行管理，主要适用《飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》等，但这些法规规章多为原则性规定，对空域分类管理、飞行准入监管、飞行安全管控、操控资质认定、反制处置系统等具体问题均未作出明确规定。目前，四川省、浙江省、海南省、重庆市、深圳市等多地已出台有关无人机管理的地方性法规或政府规章。上海和部分省市对大型活动发布了无人机等“低慢小”航空器安全管理的临时性通告。但总体上看，这些法规、规章和通告法律位阶较低、效力有限。

代表们调研发现，在准入标准方面，由于缺乏产业标准的规范约束，大量法人主体进入无人机市场进行研发和生产，导致我国民用无人机研制单位众多，但水平参差不齐。同时，由于飞控系统、电子元器件等软硬件越来越“平民化”，各种改装、自组装无人机逐渐泛滥，正“飞入寻常百姓家”。在应用标准方面，目前无人机广泛应用于影视航拍、测绘勘探、物流运输、集群表演、农林植保等场景，但由于对空域申报、经营资质、飞行实施、信息报送、应急处置等缺乏严格的标准规范，导致无人机应用场景安全事故频发。

02 尽快立法，建综合监管平台

代表们认为，对于无人机行业领域的监管，应从法律规制、标准制定、智能管理、社会共治等多维度发力，既要严厉打击违法违规飞行活动，又要保护合法合规飞行行为，既要制约“野蛮生长”，又要为行业发展保驾护航。

为此，上海代表团建议国家尽快出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，建立无人机综合监管机制，为无人机监管提供法律遵循，鼓励地方因地制宜制定地方性法规和政府规章。制定产业发展规划及技术标准，在国家层面制定促进无人机制造行业发展的指导意见，加快推进《无人机系统分类及分级》相关标准制订，尽快构建以国家标准、行业标准为主体的民用无人机标准体系，统一制定监管标准并完善配套措施。

无人机的管理包括设备、空域、操作员、应用场景等，涉及领域繁多，设备如何合理分级、空域如何合理划分、操作员如何培训操作尚无明确规定。在实践中因牵头主管部门不明确，存在着管辖交叉、职责不清的情形。另外，无人机体积小、数量大、流转易，且散布于社会各个领域、各类人群，若其排查纳管工作仅依靠末端的排摸、巡查等人防措施，很难做到全面精准。对此，上海代表团建议，打破行政部门和厂商壁垒，建立无人机综合监管平台，一体化满足空域划设、飞行审批、航机监控、违规取证、信息发布等管理和用户服务功能，通过数字化手段简化飞行计划审批流程，实现军队、民航、公安共享管理数据。